Funktionale Leistungsbeschreibung

Die funktionale Leistungsbeschreibung (FLB) legt fest, welche Funktion eine Bauleistung erfüllen soll, ohne konkrete Planung oder Materialien vorzugeben. Dadurch entsteht ein Konzeptwettbewerb unter den Bewerbern, zusätzlich zum Wettbewerb um das wirtschaftlichste Angebot.

Bei der funktionalen Leistungsbeschreibung liegt der Schwerpunkt darauf, welche Funktion die Bauleistung erfüllen soll. Ein ausführlicher Leistungskatalog liegt nicht bei. Das heißt, dass weder die Planung noch einzelne Bauvorgänge beschrieben werden. Gleichzeitig bleibt auch offen, welche Baustoffe und Materialien verwendet und mit welchen Fahrzeugen und Geräten gearbeitet wird. Die Bewerber:innen erhalten damit lediglich Rahmenbedingungen und Zielvorgaben für die Angebotsabgabe.

Dadurch, dass alle Bewerberinnen und Bewerber ihre eigenen Vorschläge einreichen, gibt es mehrere Ideen und Lösungsvorschläge für Bauvorhaben oder Problemstellungen. Es gibt also einen Konzeptwettbewerb zusätzlich zum Wettbewerb um das wirtschaftlichste Angebot. Es entsteht ein Konzeptwettbewerb zwischen den Bewerber:innen zusätzlich zum Wettbewerb um das wirtschaftlichste Angebot.

Auftraggebende können selbst entscheiden, wie detailliert die funktionale Leistungsbeschreibung sein soll. Sie können nur eine allgemeine Zweckbeschreibung vornehmen oder mehrere Eigenschaften festlegen, die zum Beispiel wirtschaftlicher oder technischer Natur sein können. Das kann sich auf die Funktionalität und Nutzbarkeit beziehen, oder auch auf nachträgliche Änderbarkeit und Übertragbarkeit.

Die teilfunktionale Leistungsbeschreibung

Seit 1973 gibt es auch die teilfunktionale Leistungsbeschreibung. Dabei leistet die Auftraggeberseite wesentliche planerische Vorarbeit, in der Regel in Form eines Entwurfes. Zuvor festgelegte Teile der Ausführungsplanung werden aber von der Auftragnehmerseite übernommen. Die konstruktive Leistungsbeschreibung ist noch immer die häufigste Art der Leistungsbeschreibung und Auftragsvergabe, funktionale oder teilfunktionale Leistungsbeschreibungen werden aber immer beliebter – insbesondere bei größeren Bauprojekten.

Die funktionale Leistungsbeschreibung wird in § 31 Abs. 2 Nr. 1 VgV sowie im § 7c VOB/A behandelt. Dort wird von der „Leistungsbeschreibung mit Leistungsprogramm“ gesprochen.

§ 7c VOB/A regelt die Verhältnismäßigkeit der funktionalen Leistungsbeschreibung. So wird sie als sinnvoll definiert, wenn der Wettbewerb die technisch, wirtschaftlich und gestalterisch beste Lösung für die Bauaufgabe finden soll. Das Leistungsprogramm muss den Zweck und alle funktionalen Anforderungen an das Bauwerk exakt beschreiben, damit die Bieter:innen ihr Angebot optimal entwickeln können. Im Gegenzug müssen Bieter:innen ein detailliertes Angebot einreichen, das ihren Entwurf, das Bauausführungskonzept und eine strukturierte Beschreibung der angebotenen Leistung (gegebenenfalls mit Preis- und Mengenabgaben) beinhaltet.

Funktionale Leistungsbeschreibungen werden in den Bereichen eingesetzt, in denen Innovation im Vordergrund stehen soll: vor allem im Bauwesen bei komplexen Bauprojekten oder auch in der IT, wenn die Art der technischen Umsetzung noch offen ist.

In der Regel verfassen Ingenieur:innen oder Architekt:innen die FLB. Dementsprechend lässt sie sich über die Regelung der HOAI vergüten. Sie ist nach den Honorarsätzen der Leistungsphase 6 abzurechnen.

Die konstruktive Leistungsbeschreibung gibt technische Spezifikationen sehr detailliert vor, oft über ein Leistungsverzeichnis. Die funktionale Leistungsbeschreibung konzentriert sich nur auf die gewünschte Funktion, überlässt die konkrete Gestaltung dem Auftragnehmer.

Im Vergabeverfahren können Auftraggeber:innen die Aufträge auf zwei Arten ausschreiben: mit einer konstruktiven Leistungsbeschreibung oder einer funktionalen Leistungsbeschreibung. Doch wie unterscheiden sich die beiden Formen?

Die konstruktive oder normale Leistungsbeschreibung mit Leistungsverzeichnis formuliert die Merkmale des Auftragsgegenstandes, etwa durch Funktionsanforderungen oder einer Beschreibung technischer Spezifikationen. Wichtig ist, dass die Beschreibung so genau wie möglich erfolgt.

Die Funktionalausschreibung hingegen bezieht sich auf den Auftrag selbst. In der VOB/A § 7c erhält sie den Zusatz „mit Leistungsprogramm“. Sie bezeichnet die Anforderungen an die Funktion der Leistung, die Gestaltung der Ausführung bleibt den Auftragnehmer:innen selbst überlassen.

Beispiel einer funktionalen Leistungsbeschreibung im Brückenbau

Der Unterschied der beiden Beschreibungen lässt sich gut anhand des Brückenbaus verdeutlichen. Angenommen, in einer Stadt soll eine Fußgängerbrücke errichtet werden. Die herkömmliche Variante beinhaltet die Baumethode sowie die verwendeten Materialien. In der FLB sind die Informationen zur Funktion der Brücke sowie ihren Verlauf zu finden; die Ausführung selbst bleibt den Bieter:innen überlassen.

Die funktionale Leistungsbeschreibung umfasst den Zweck, funktionale Anforderungen sowie Mindestanforderungen für die Bauleistung. Sie enthält keinen Leistungskatalog, sondern liefert Bieter:innen die nötigen Rahmenbedingungen zur Konzepterstellung.

Die funktionale Leistungsbeschreibung konzentriert sich auf das gewünschte Ergebnis und die Funktion der Bauleistung, nicht auf die konkrete Ausführung. Im Gegensatz zur detaillierten Leistungsbeschreibung enthält die FLB keinen starren Leistungskatalog mit festen Mengen oder Materialien. Die Bieter:innen müssen die konkrete Lösung, den Entwurf, die Mengen und die Bauausführung selbst erarbeiten und mit ihrem Angebot detailliert darlegen.

Daher umfasst die funktionale Leistungsbeschreibung im Wesentlichen folgende Inhalte:

• Zweck und Beschreibung der Bauaufgabe: alle Angaben zur Nutzung, Art und Lage des Bauwerks
• Funktionale Anforderungen: Eigenschaften, die die Leistung erfüllen muss, wie beispielsweise Energieeffizienz, Qualitätsstandards oder Barrierefreiheit
• Rahmenbedingungen: konkrete Details zu Ausführungsort, Verhältnissen der Baustelle und Versorgungsanschlüssen
• Mindestanforderungen: beispielsweise technische oder gestalterische Normen und Standards, die befolgt werden müssen
• Bewertungskriterien: Kriterien, nach denen Angebote bewertet werden

Welche Rolle spielen Qualitätsstandards, Normen und Referenzwerte?

Qualitätsstandards und Normen helfen dabei, festzulegen, was durch eine Leistung erreicht werden muss und nicht wie es konstruiert werden muss.

Qualitätsstandards und Normen legen die Mindestanforderungen einer akzeptablen Leistung fest. Beispielsweise können bestimmte DIN-Normen oder ISO-Normen gefordert werden – dadurch wird Sicherheit oder Umweltverträglichkeit eines Auftrags gewährleistet. Die technischen Spezifikationen werden grundsätzlich mit dem Zusatz „oder gleichwertig“ gekennzeichnet, damit der Wettbewerb nicht auf ein bestimmtes Produkt beschränkt wird.

Um eine FLB zu erstellen, sind die Anforderungen an die Leistung eindeutig zu beschreiben. Der Fokus liegt auf der gewünschten Funktion, genauen Spezifikationen und Mindestanforderungen der Bauaufgabe.

Wie bei einer herkömmlichen Ausschreibung müssen auch aus einer funktionalen Leistungsbeschreibung die Anforderungen an den Beschaffungsgegenstand eindeutig und erschöpfend hervorgehen. Möchte ein:e Auftraggeber:in eine funktionale Leistungsbeschreibung erstellen, kann er oder sie sich in den meisten Fällen an einer groben Gliederung orientieren:

1. Allgemeine Beschreibung der Leistung
2. Genaue Beschreibung der gewünschten Leistung
   1. Wie soll die Leistung aussehen?
   2. Was sind genaue Spezifikationen?
   3. Über welche Funktionen soll die Leistung verfügen?
3. Möglich: Konkrete Mindestanforderungen an die Ausführung (vgl. § 7 Abs. 2 VOL/A)
4. Möglich: Konkrete Mindestanforderungen an die Ausführung (vgl. § 7 Abs. 2 VOL/A).

Bei komplexen Leistungen mit Teillosen oder Fachlosen werden die einzelnen Gewerke mit in die Beschreibung aufgenommen. Bei der Veröffentlichung der Ausschreibung sind die allgemeinen Regeln im Vergaberecht zu beachten; im Oberschwellenbereich ist eine eVergabe verpflichtend.

Die schlechte Formulierung einer funktionalen Leistungsbeschreibung führt oft zu teuren Änderungen, Rechtsstreitigkeiten und Projektverzug. Typische Fehler sind das Vergessen wichtiger Anforderungen oder die ungenügende Konkretisierung des Zusatzes "oder gleichwertig".

Unter Umständen kann es schwieriger sein, die FLB zu erstellen als die allgemeine Variante. Leistungsziel und Rahmenbedingungen müssen eindeutig und erschöpfend beschrieben sein, der belassene Gestaltungsspielraum für die Konzepte der Bewerber:innen darf dabei nicht zulasten der Vergleichbarkeit der Angebote gehen. Werden funktionale Leistungsbeschreibungen schlecht formuliert, kommt es häufig auch zu teuren und zeitintensiven Änderungen, aber auch zu rechtlichen Streitigkeiten. Denn nicht in jedem Fall kann sofort nachverfolgt werden, ob Auftragnehmer:in oder Auftraggeber:in in der Bringschuld liegt.

Häufig werden bei der Erstellung einer funktionalen Leistungsbeschreibung wichtige Anforderungen vergessen: Beispielsweise die Pflicht, kontaminierte Bauteile abzureißen und zu entsorgen, wenn nur ein allgemeiner Abbruch und eine Entsorgung vorgesehen war. Wenn Anforderungen nicht erwähnt werden, stehen Auftragnehmer:innen nicht in der Pflicht, sie umzusetzen – dies führt also zu Nachtragsforderungen und zum Projektverzug.

Auch müssen Anforderungen konkretisiert werden, wenn der Zusatz „oder gleichwertig“ angehängt wird. Bei nicht öffentlichen Aufträgen kann dieser gegebenenfalls weggelassen werden, wenn das Material oder die Verarbeitungsart wichtig ist. Bei öffentlichen Aufträgen ist der Zusatz erforderlich. Dennoch muss hier konkretisiert werden, auf welche Qualitätsmerkmale er sich bezieht: beispielsweise Befestigungsart oder Korrosionsschutzklassen.

Funktionalausschreibungen bieten Flexibilität für Auftraggeber und Bewerber. Dieser Ansatz kann innovative Lösungen hervorbringen, stellt durch die freiere Gestaltung aber auch erhöhte Anforderungen an die Ausschreibung und die Angebotserstellung.

Vorteile für Auftraggeber:innen

Insbesondere für die Beschaffung einer nicht standardisiert bestimmbaren Leistung eröffnet eine funktionale Leistungsbeschreibung den Auftraggeber:innen mehr Flexibilität im Vergabeverfahren. Eine genaue Planung der Leistung muss zudem nicht erbracht werden.

Vorteile für Bewerber:innen

Ein Bewerber oder eine Bewerberin hat auf der einen Seite einen gegenüber herkömmlichen Ausschreibungen größeren individuellen Spielraum für die Angebotserstellung.

Eine funktionale Leistungsbeschreibung ist immer dann von besonderem Vorteil, wenn Auftraggebende über weniger Fachwissen verfügen als die Bieterinnen und Bieter. Durch eine funktionale Leistungsbeschreibung können öffentliche Auftraggeber größtenteils auf eine eigene Entwicklung technischer Lösungen verzichten.

Die Bewerber:innen legen in ihren Angeboten ihr jeweiliges Konzept mit den zur Leistungsausführung geplanten Arbeitsschritten und Materialien vor. Auftraggeber:innen nutzen dadurch die Kreativität der Bewerber:innen und können aus verschiedenen Konzepten wählen.

Dieser Ansatz ist besonders bei Pionierprojekten sinnvoll, für die Erfahrungswerte fehlen. Ebenso ist er sinnvoll, wenn mehrere Lösungsansätze für die Ausführung möglich sind und keine objektive Beschreibung möglich ist. Welches Vorgehen am Ende gewählt wird, entscheidet der Auftraggeber oder die Auftraggeberin auf Basis der eingereichten Angebote. Funktionsgerechtigkeit sowie Wirtschaftlichkeit sind dabei ausschlaggebend.