Die öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) ist ein Sammelbegriff für verschiedene Arten von langfristiger Zusammenarbeit zwischen öffentlichem Auftraggebenden und privatem Auftragnehmenden. Es geht hierbei immer um eine öffentliche Beschaffung.
Bei einer ÖPP handelt es sich um eine Zweckgemeinschaft zwischen der öffentlichen Hand und einem Unternehmen der Privatwirtschaft. Bei dieser Art von Arbeitsteilung zeichnet sich das Unternehmen verantwortlich für die Erbringung der Leistung, die öffentliche Hand für die Wahrung gemeinwohlorientierter Ziele. Der Staat trägt auch weiterhin die Verantwortung dafür, dass bestimmte hoheitliche Aufgaben erfüllt werden. Er muss sie aber nicht zwangsläufig selbst erfüllen.
Bei einer ÖPP wird ein öffentliches Vorhaben von einem privaten Unternehmen gebaut oder saniert sowie betrieben und gewartet. Es können aber auch öffentliche Leistungen erbracht werden. Dadurch kann die öffentliche Hand das fachliche Know How aus der Privatwirtschaft nutzen, ohne dass die Kommunen eigene Fachkräfte einstellen müssen. Eine ÖPP ähnelt in der Regel einem Miet- oder Pachtvertragsverhältnis.
ÖPP fand zuerst beim Bauen von öffentlichen Gebäuden wie Schulen oder Rathäusern Anwendung. Diese erfüllen einen wichtigen gesellschaftlichen Zweck. Doch leider sind die Kosten oft immens und belasten die Kommunen stark. ÖPP ist da ein guter Weg, um Leistungen wirtschaftlich zu gestalten. Mittlerweile wird ÖPP häufig für den Straßenbau genutzt. Doch auch fernab des Bauens feiert es einen Siegeszug und wird beispielsweise für die Realisierung von IT-Projekten eingesetzt.
Die öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) ist im englischsprachigen Raum als Public-Private-Partnership (PPP) bekannt. Beide Begriffe beschreiben dasselbe Partnerschaftsmodell. In Großbritannien gibt es übrigens weltweit die meisten PPPs.
Wie genau der jeweilige ÖPP-Vertrag ausgestaltet wird, ist eine Verhandlungssache. In der Regel übernimmt das private Unternehmen entweder alle oder einen Teil der Projektkosten, erhält dafür aber das Recht, diese über andere Einnahmequellen wie Maut- oder Eintrittsgebühr wieder herauszubekommen.
ÖPPs liegt immer ein Vertrag zugrunde, doch diese können sehr unterschiedlich ausgestaltet sein. Die Europäische Kommission unterscheidet dabei zwischen institutionalisierter ÖPP und ÖPP auf Vertragsbasis. Bei institutionalisierter ÖPP findet eine Unternehmensneugründung statt, gemischt finanziert durch öffentliche und private Investor:innen. Bei vertraglicher ÖPP ist das Verhältnis zwischen öffentlicher und privater Instanz rein vertraglich geregelt. Hier gibt es vielfältige Möglichkeiten, den Vertrag auszugestalten. Daher ist es schwierig, die ÖPPs zu kategorisieren und bestimmten Vertragsmodellen zuzuordnen. Es gibt aber ein paar Modelle, die sich in der Praxis herauskristallisiert haben.
Beim Betreibermodell plant, finanziert, realisiert und betreibt ein Unternehmen ein Infrastrukturprojekt auf eigenes Risiko. Einnahmequelle sind die Gebühren, die Nutzerinnen und Nutzer zahlen müssen. Der oder die öffentliche Auftraggeber:in verfügt über Kontroll- und Zugriffsrechte. Dem Betreibermodell liegt immer ein Betreiber- oder Konzessionsvertrag zugrunde.
Das Inhabermodell ist das beliebteste Modell und wird am häufigsten angewendet. Hier wird ein Grundstück genutzt, das der öffentlichen Hand gehört. Ein privates Unternehmen plant, errichtet oder saniert hierauf ein öffentliches Gebäude. Hier hat die oder der öffentliche Auftraggeber:in von vornherein die Eigentumsrechte an dem Gebäude. Wenn dieses fertiggestellt wurde, können über den reinen Bauprozess hinaus noch weitere Leistungen vereinbart werden. Das kann die Wartung betreffen, aber auch Leistungen rund ums Gebäudemanagement.
Das Akronym BOT steht für “Build, Operate, Transfer”, also Bauen, Betreiben und Übertragen. Dies bringt die wesentlichen Merkmale auf den Punkt. Beim BOT-Modell handelt es sich um ein Betreibermodell mit schlüsselfertiger Erstellung von Anlagen.
Hierbei übernimmt das Unternehmen die Vorlaufkosten, das Projektmanagement sowie die Betriebsübernahme während der Anlaufphase. Danach wird das Projekt an den oder die Auftraggeber:in übertragen. Dabei sind lange Laufzeiten bis zu über 30 Jahren üblich, zum Beispiel bei Infrastrukturanlagen wie Flughäfen und Kraftwerken.
Die öffentliche Hand nutzt bei diesem Modell zum Beispiel eine Immobilie, die der oder die Auftragnehmer:in auf einem ihm oder ihr gehörenden Grundstück geplant, gebaut und finanziert hat und betreibt. Mit Vertragsende übernimmt der oder die öffentliche Auftraggeber:in Grundstück und Gebäude. Bis dahin wird der Auftragnehmerseite ein regelmäßiges Entgelt gezahlt. Die Laufzeiten derartiger Verträge betragen häufig 20 bis 30 Jahre.
Dieses Modell ähnelt dem Erwerbermodell. Der Unterschied besteht nur darin, dass der oder die Auftragnehmer:in bei dem Leasingmodell entscheiden kann, die Immobilie zurückzugeben oder zu einem Restwert zu kaufen. Die öffentliche Hand zahlt für die Nutzungsdauer Leasingraten.
Das Mietmodell entspricht weitgehend dem Leasingmodell. Auch hier kann die öffentliche Hand das Gebäude im Anschluss erwerben, doch anders als beim Leasingmodell wurde der Kaufpreis nicht vorher festgelegt, sondern muss im Nachhinein, also nach Ablauf der Vertragszeit, bestimmt werden. Hierfür muss erst der Verkehrswert ermittelt werden. Für die Nutzungsdauer zahlt die öffentliche Hand an die auftragnehmende Seite eine regelmäßige Rate oder Miete in feststehender Höhe.
Beim ÖPP-Konzessionsmodell erbringt der oder die private Auftragnehmende eine vorab definierte Leistung unmittelbar für die Bürger und übernimmt dabei auch das wirtschaftliche Risiko. Dafür wird ihm das Recht eingeräumt, die entstandenen Kosten über Entgelte oder Gebühren von Nutzern zu finanzieren. Das kann eine Maut sein, aber auch Park- oder Eintrittsgebühren.
Bei diesem Modell, das Gesellschaftsmodell oder Kooperationsmodell genannt wird, arbeiten die öffentliche Hand und ein oder auch mehrere beteiligte private Unternehmen intensiver zusammen, als es bei den anderen Modellen der Fall ist, und zwar über eine gemeinsame Gesellschaft. Über dieses gemischtwirtschaftliche Unternehmen wird eine öffentliche Einrichtung errichtet und betrieben.
Hier gibt es sowohl öffentliche als auch private Anteilseigner. Die Geschäftsbeziehung kann unterschiedlich ausgestaltet sein. Manchmal sind die privaten Unternehmen nur die Betreiber, in anderen Beispielen wiederum beteiligen sie sich lediglich finanziell.
Wichtig ist hierbei aber, dass private Anteilseigner in dem gemeinsamen Projekt nicht nur die finanziellen Aspekte sehen, sondern dass sie darüber hinaus auch noch weitere Kompetenzen einbringen.
Wie der Name es schon vermuten lässt, geht es bei diesem Modell darum, dass das private Unternehmen den Betrieb führt. Eigentumsrechte hat es nicht. Das Gebäude ist von vornherein Eigentum der öffentlichen Hand. Das private Unternehmen kümmert sich um die Betriebsführung, die Wartung und die Instandhaltung sowie die technische und kaufmännische Verwaltung. Dafür zahlt ihm die öffentliche Hand ein Entgelt.
Es gibt auch Zwischenformen, die einzelne Aspekte von zwei verschiedenen Modellen miteinander vermischen. Beim Betriebsüberlassungsmodell ist das der Fall. Es ist eine Mischform zwischen dem Betreibermodell und dem Betriebsführungsmodell. Hier ist die öffentliche Hand weniger im laufenden Betrieb des Gebäudes oder der Anlage involviert. Das private Unternehmen kann vieles eigenmächtig entscheiden und gestalten und darüber hinaus auch außenwirksam handeln.
Modellart | Kurzdefinition | Projektarten |
---|---|---|
Betreibermodell | Ein privates Unternehmen finanziert das Gebäude oder übernimmt die öffentliche Leistung und darf im Gegenzug Gebühren erheben. | Bau und Betrieb von Krankenhäusern, Müllentsorgung |
Inhabermodell | Ein privates Unternehmen errichtet ein Gebäude auf einem Grundstück, das der öffentlichen Hand gehört. | Schwimmbäder |
BOT-Modell | Das Gebäude oder die Anlage wird von einem privaten Unternehmen schlüsselfertig erstellt und anschließend an die öffentliche Hand übergeben. | Flughäfen und Kraftwerke |
Erwerbermodell | Die öffentliche Hand nutzt eine Immobilie und das Grundstück eines privaten Unternehmens und übernimmt beides nach Vertragsende. | Öffentliche Gebäude |
Leasingmodell | Die öffentliche Hand nutzt gegen eine Gebühr eine Immobilie und das Grundstück eines privaten Unternehmens und hat nach Vertragsende die Option, beides zu übernehmen. | Öffentliche Gebäude |
Mietmodell | Entspricht dem Leasingmodell, allerdings steht die Höhe des Verkaufspreises nicht von vornherein fest. | Öffentliche Gebäude |
Konzessionsmodell | Ein privates Unternehmen übernimmt eine öffentliche Leistung sowie das damit einhergehende Risiko. Es darf Gebühren erheben. | Schwimmbäder, Parkhäuser |
Gesellschaftsmodell/Kooperationsmodell | Ein privates Unternehmen und die öffentliche Hand betreiben über eine gemeinsame Gesellschaft eine öffentliche Einrichtung. | Kommunale Kläranlagen, Heizkraftwerke |
Betriebsführungsmodell | Das private Unternehmen führt den Betrieb und enthält dafür ein Entgelt, hat aber keine Eigentumsrechte. | Kommunale Kläranlagen, Heizkraftwerke, Bau und Betrieb von Krankenhäusern, Müllentsorgung |
Betriebsüberlassungsmodell | Mischform zwischen Betreibermodell und Betriebsführungsmodell. Das private Unternehmen darf mehr entscheiden. |
Welches der Modelle letztendlich angewendet wird, muss im Einzelfall entschieden werden. Man kann aber sagen, dass im öffentlichen Hochbau theoretisch alle Modelle angewendet werden können. Besonders gerne werden jedoch die folgenden genutzt:
Bei Verkehrsprojekten hingegen kommen nur zwei Modelle in Frage:
Darüber hinaus werden manche Verkehrsprojekte durch Ausbauprogramme der Bundesregierung realisiert.
Viele Kommunen haben über die Jahre Schulden aufgetürmt. Doch gleichzeitig müssen sie weiter Geld auszugeben. Sei es für Schulen und Hallenbäder, oder Verkehrsprojekte wie Straßensanierungen oder der öffentliche Nahverkehr: Das alles wird gebraucht und muss finanziert werden – zur Not durch immer wieder neue Kredite. Um dies zu vermeiden, kam die Idee auf, mit der Privatwirtschaft zu kooperieren, denn die Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatunternehmen kann eine Reihe von Vorteilen mit sich bringen.
Wenn die öffentliche Hand mit privaten Unternehmen zusammenarbeitet, können öffentliche Projekte verwirklicht werden, ohne dass dafür die Steuern angehoben und ohne dass höhere Schulden gemacht werden müssen. Gerade bei großen Infrastrukturprojekten kann das eine enorme Entlastung bedeuten. Auch bei knapper Haushaltslage können so wichtige öffentliche Projekte verwirklicht werden.
Das private Unternehmen steuert nicht nur das Geld bei, sondern übernimmt auch die Risiken rund um das Vorhaben. Die öffentlichen Auftraggebenden müssen sich um mögliche Risiken also keine Sorgen machen. Private Unternehmen haben meist mehr Erfahrung damit, mit Risiken umzugehen und können diese daher besser abfedern.
Wenn ein privates Unternehmen Geld investiert, dann hat es auch ein Interesse an der Wirtschaftlichkeit des Projekts. Eine effiziente und zügige Projektverwirklichung hat daher oberste Priorität. So können die öffentlichen Vorhaben schneller umgesetzt werden, und die Bürger:innen können dann beispielsweise das Hallenbad früher nutzen. Auch eventuelle Nachtragskosten entfallen, wenn ohne Verzögerung gearbeitet wird. Da private Unternehmen oft viel Erfahrung mitbringen, laufen auch die betriebswirtschaftlichen Prozesse wie Wartung und Betrieb meist effizienter ab.
Öffentliche Projekte erstrecken sich oft über einen langen Zeitraum. Hierbei gibt es verschiedene Phasen: Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb. Bei einer gewöhnlichen Bauplanung sind in jeder Phase andere Unternehmen oder kommunale Stellen zuständig, während die ÖPP auf einen anderen Ansatz setzt: den Lebenszyklusansatz. Dieser betrachtet alle Phasen von Anfang an ganzheitlich und alles liegt in der Hand eines Unternehmens, das den gesamten Prozess betreut und die Baumaßnahmen umsetzt. Diese langfristige, oft über Jahrzehnte währende Zusammenarbeit wird in Verträgen geregelt.
Häufig wird kritisiert, dass die öffentliche Hand durch ÖPP nur kurzfristig spart. Aber hier kommt es immer darauf an, wie der Vertrag ausgestaltet wurde. In manchen Verträgen muss die öffentliche Hand den Aufwand, den das private Unternehmen hatte, nach ein paar Jahrzehnten zurückzahlen. In dem Fall werden die Schulden nicht eingespart, sondern in die Zukunft verschoben. Diese Schulden müssen nicht auf die Staatsverschuldungsquote angerechnet werden. In diesem Zusammenhang spricht man auch von verdeckter Staatsverschuldung beziehungsweise kommunaler Schattenverschuldung. Die politisch Verantwortlichen können auf diese Weise öffentliche Projekte voranbringen und in der Öffentlichkeit gut dastehen, ohne sich für die Kosten rechtfertigen zu müssen.
Ein bekanntes Beispiel ist die Privatisierung der Krankenhäuser in Großbritannien, die im Jahr 1992 ihren Anfang nahm. Durch Public-Private-Partnership (PPP) konnten dringend benötigte Krankenhäuser rasch gebaut werden – und das ohne (sofort) Schulden zu machen. Die privaten Unternehmen forderten aber eine Aufwandsentschädigung, die in den darauffolgenden Jahrzehnten zu entrichten war. Finanziert wurden diese über die Einnahmen aus den Krankenhäusern. Diese sahen sich einer jahrzehntelangen finanziellen Verpflichtung gegenüber. In Einzelfällen gab es sogar Laufzeiten über 60 Jahre.
Außerdem ist die Privatwirtschaft anfällig für Krisen. So kann es durchaus vorkommen, dass Projekte doch teurer werden oder dass das beteiligte private Unternehmen sogar Insolvenz anmelden muss. Für das jeweilige Projekt bedeutet das oft Stillstand. Gerade für die Subunternehmer ist das ein Fiasko, denn ihnen brechen dann die bereits zugesagten Aufträge weg oder sie verschieben sich weit nach hinten.
Auch die mangelnde Transparenz wird häufig kritisiert. Es gibt zwar Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, aber die müssen nicht veröffentlicht werden. Zudem unterliegen alle Projektverträge der Geheimhaltung, um die Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der beteiligten Unternehmen zu schützen. Genau dies führt aber auch zu der häufig kritisierten Intransparenz.
Darüber hinaus benachteiligen ÖPP-Projekte den Mittelstand, weil diese nur von großen Investoren übernommen werden können. Mittelständische Unternehmen treten höchstens als Subunternehmer auf, was deutlich weniger lukrativ ist.
Eine weitere Gefahr besteht darin, dass sich die öffentliche Hand von privaten Unternehmen abhängig macht. Das kann passieren, wenn für das Projekt Spezialwissen nötig ist, das auf dem Markt nur wenige haben. Hier gibt es nur eine eingeschränkte Anzahl an Teilnehmer:innen und diese könnten daraus einen Vorteil ziehen und beispielsweise hohe Preise verlangen. Außerdem kann die öffentliche Hand nur schwer die Angebote bewerten, wenn ihr das hierfür erforderliche Spezialwissen fehlt.
Vorteile | Nachteile |
---|---|
Trotz fehlendem Eigenkapital können öffentliche Projekte verwirklicht werden. | Je nach Vertrag werden die Schulden nur in die Zukunft verschoben (verdeckte Staatsverschuldung) |
Das Fachwissen privater Unternehmen kann genutzt werden. | Private Auftragnehmerinnen und Auftragnehmer können in eine Krise geraten und sogar Insolvenz anmelden. |
Risiken werden minimiert. | Mangelnde Transparenz. |
Projekte werden oft effizienter und zügiger umgesetzt. | Der Mittelstand wird benachteiligt. |
Das gesamte Projekt bleibt über den gesamten Lebenszyklus in einer Hand | Mögliche Abhängigkeiten. |
Erklärung zu ÖPP: ÖPP-Projekte werden überwiegend durch sog. strukturierte Verhandlungsverfahren vergeben.
Dem Vergabeverfahren geht eine vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung voran. Nur wenn sich eine ÖPP als potenziell vorteilhaft gegenüber anderen Verfahren darstellt, darf ein ÖPP-Vergabeverfahren angegangen werden. Das strukturierte Verhandlungsverfahren umfasst danach vier Phasen:
Auf die öffentliche Bekanntmachung des Projektes hin können sich interessierte Bewerber:innen um die Teilnahme am Vergabeverfahren bewerben. Hierzu erläutern sie zunächst ihre Herangehensweise an das Projekt und weisen ihre Eignung, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit zur Umsetzung nach, z. B. durch Referenzen vergleichbarer Projekte.
Diejenigen Bewerber:innen, die aufgrund der vorgelegten Unterlagen am besten zur Durchführung des Projekts geeignet erscheinen, werden zur Abgabe eines Angebots aufgefordert. Dies sind in der Regel bis zu vier Bewerber:innen. Die Vergabestelle prüft die von ihnen ausgearbeiteten Angebote und bewertet sie.
Mit den beiden Bewerber:innen, die die bestbewerteten Angebote abgegeben haben (sog. bevorzugte Bewerber:innen), kommt es zu Vertragsverhandlungen. Dabei sind etwaige Unklarheiten bezüglich der Vertrags- und Projektanforderungen zu klären und ein beiderseitiges Vertragsübereinkommen herzustellen. Am Ende der Verhandlungsphase sind die bevorzugten Bieter:innen aufgefordert, ihr sog. endgültiges Angebot abzugeben. Die Vergabestelle prüft wiederum diese Angebote und bewertet sie.
Der Vertrag wird mit dem Bewerber beziehungsweise der Bewerberin geschlossen, der oder die das wirtschaftlichste Angebot eingereicht hat. Dieses ÖPP-Angebot muss gemäß abschließender Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (Bezeichnung aWU) mindestens genauso wirtschaftlich sein wie eine konventionelle Umsetzung. Durch die aWU mit Risiko- und Kostenschätzungen entscheidet sich also, ob es zum Vertragsabschluss kommt. Der Abschluss der Finanzierungsverträge (sog. Financial Close) ist die Voraussetzung für die Durchführung des Projektvertrages.
Ob ein ÖPP-Modell Sinn ergibt, hängt auch immer von der jeweiligen Ausgangslage ab.
Gerade wenn das Eigenkapital für große Investitionen fehlt, kann ÖPP eine Option sein. Dies ist häufig bei Entwicklungs- und Schwellenländern der Fall. Diesen Ländern fehlt oft die nötige Infrastruktur, die für wirtschaftlichen Erfolg notwendig wäre. Eine Finanzierung durch ein privates Unternehmen im Rahmen eines ÖPP-Projektes kann da die Rettung sein. Hinzu kommt, dass es in diesen Ländern oft auch zu wenige Fachleute gibt, die wissen, wie große Infrastrukturprojekte gestemmt werden können. Hier ist es von Vorteil, auf das Wissen der Privatwirtschaft zurückgreifen zu können.
ÖPP-Projekte bezeichnet ein Projekt, welches in Form einer öffentlich-privaten Partnerschaft realisiert werden soll. ÖPP-Projekte werden mittels strukturierter Verhandlungsverfahren vergeben.