BHO

Die Bundeshaushaltsordnung (BHO) ist ein förmliches Bundesgesetz. Das Gesetz basiert auf den im Grundgesetz sowie im Haushaltsgrundsätzegesetz niedergelegten Prinzipien des Haushaltsrechts und konkretisiert diese. Die Etatgrundsätze gelten sowohl für den Bund als auch für die Länder.

BHO: Definition und allgemeine Maßgaben

Die Bundeshaushaltsordnung (BHO) verleiht der Haushaltswirtschaft des Bundes verbindliche Regeln. In den allgemeinen Vorschriften des ersten Teils legt die BHO die rechtlichen Grundlagen und Grenzen des Bundeshaushaltes fest. So hat der Haushaltsplan als Anlage zum Bundeshaushaltsgesetz sowohl der Feststellung als auch der Deckung des Finanzbedarfs des Bundes zu dienen. Er ermächtigt die Verwaltung des Bundes, Ausgaben zu tätigen und Verpflichtungen einzugehen. Insofern können Dritte, z. B. Bürger, keine unmittelbaren Ansprüche an den Haushaltsplan geltend machen. Ansprüche erwachsen allenfalls aus anderen gesetzlichen Grundlagen, etwa den Sozialgesetzbüchern. Aufstellung und Ausführung des Etats müssen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts genügen. Als Rechnungsjahr gilt grundsätzlich das Kalenderjahr. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind zu beachten.

Erklärung zur BHO: Aufstellung des Haushaltsplans

Teil 2 der BHO befasst sich mit der Aufstellung des Haushaltsplans, dessen Geltungsdauer, nach Haushaltsjahren getrennt, bis zu zwei Jahre betragen kann, in der Regel aber aus einem Kalenderjahr besteht.

Gesamtplan und Einzelpläne

Der Gesamtplan enthält die gesamten Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen. Hinzu treten Einzelpläne für die Bundesministerien mit ihren nachgeordneten Behörden, für andere Bundesorgane (Bundesdatenschutzbeauftragter, Bundesrechnungshof), für die weiteren Verfassungsorgane sowie für die Bereiche Bundesschuld und allgemeine Finanzverwaltung. Die Einzelpläne sind wiederum in Fallgruppen ("Kapitel") unterteilt.

Schuldenbremse

Der zweite Teil enthält außerdem Bestimmungen zur Übertragbarkeit zweckgebundener Einnahmen und zur Deckungsfähigkeit von Ausgaben. Überdies bildet er die wesentliche Norm zur Umsetzung der sogenannten Schuldenbremse ab, nach der Kredite zur Deckung von Ausgaben nur bis zur gesetzlich zulässigen Höhe eingestellt werden dürfen.

Entwurf des Haushaltes

Schließlich regelt die BHO in diesem Teil die vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) vorzunehmende Aufstellung des Haushaltsentwurfs, in den "Voranschläge" der anderen Ressorts und Verfassungsorgane eingegangen sind. Diese "Voranschläge" sind im Grunde Ausgabenwünsche der Fachressorts bzw. der anderen Organe. Sie fußen häufig auf politischen Schwerpunktsetzungen und stellen Prognosen über künftige Einnahmen und den im Haushaltsjahr notwendigen Ausgabenbedarf. Sie unterliegen mithin Unsicherheiten, die sich während des Haushaltsvollzuges zu "Löchern" im Haushalt auswachsen können. Beschlossen werden muss der Entwurf dann von der Bundesregierung. Das anschließende Gesetzgebungsverfahren wird vom Grundgesetz vorgegeben.

Vollzug des Bundeshaushaltes

Der dritte, komplexeste Teil der BHO trifft Bestimmungen über das Management bzw. die Ausführung des nunmehr Gesetzeskraft erlangten Haushaltsplanes.

Mehrausgaben und Haushaltssperre

Über- und außerplanmäßige Ausgaben, obwohl ihnen ein Ausnahmecharakter zukommen sollte, nehmen eine zentrale Stelle im dritten Teil ein. Sie sollen durch Einsparungen an anderer Stelle gedeckt werden und bedürfen der Zustimmung des BMF. Diese darf nur erteilt werden, wenn der Bedarf "unvorhergesehen" und "unabweisbar" ist. Ansonsten muss die Ausgabe bis auf einen Folgehaushalt warten oder bis ein Nachtragshaushalt in Kraft getreten ist. Das BMF kann eine haushaltswirtschaftliche Sperre verhängen, wenn erwartete Einnahmen ausbleiben oder wenn Ausgaben sich unverhältnismäßig entwickeln. Hierbei hat das BMF "im Benehmen" mit dem betroffenen Fachressort zu handeln, ist also im Grunde nicht auf dessen Einwilligung angewiesen. Haushaltswirtschaftliche Sperren greifen erheblich in die Autonomie der betroffenen Verwaltungsteile ein.

Ausschreibungsverpflichtung

§ 55 BHO normiert, dass dem Abschluss von Liefer- und Leistungsverträgen eine öffentliche Ausschreibung oder eine beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb vorauszugehen hat. Als Teilnahmewettbewerb definiert die BHO ein Verfahren, bei dem der öffentliche Auftraggeber eine beschränkte Anzahl geeignet erscheinender Unternehmen zur Abgabe von Angeboten auffordert.

Erwerb und Veräußerung von Vermögen und Grundstücken

Ferner regelt der dritte Teil Erwerb und Veräußerung von Vermögensgegenständen und Grundstücken, die Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen sowie das Vorgehen bei Baumaßnahmen und größeren Beschaffungen. Obschon der dritte Teil die zentralen Fragen der Durchführung behandelt, ist die Vollzugspraxis von den zahlreichen Verwaltungs- und Durchführungsvorschriften zur BHO mit bisweilen sehr detaillierten Regelungen beherrscht.

Buchführung, Rechnungslegung, Haushaltsabschluss, Bundesrechnungshof

Die BHO trifft im vierten Teil Anordnungen über die Grundsätze der Buchführung, die Rechnungslegung sowie den Haushaltsabschluss. Der fünfte Teil enthält eine Definition der Aufgaben des Bundesrechnungshofes (BRH), der als Finanzkontrollinstanz die gesamte Haushaltsführung und Wirtschaftstätigkeit des Bundes prüft. Davon umfasst sind auch sämtliche Sondervermögen und Betriebe des Bundes. Darüber hinaus kann der BRH beratend fungieren. Bei diesen Kernaufgaben ist der nicht weisungsgebundene BRH weder Teil der Exekutive noch der Judikative. Aus seinen Beanstandungen oder Hinweisen ergeben sich demzufolge auch keine zwingenden Handlungspflichten für die betroffenen öffentlichen Stellen.

Anhaltend hohe Bedeutung der Kameralistik

Der Bundeshaushalt ist nach wie vor sehr stark von den Prinzipien der Kameralistik geprägt. Obwohl das Haushaltsgrundsätzegesetz auch die Anwendung der doppischen Haushaltsführung im Bund ermöglicht, besitzt diese auf kommunaler Seite größere Bedeutung. Die BHO schreibt die kaufmännische doppelte Buchführung nur für Bundesbetriebe vor, die einen Wirtschaftsplan aufstellen und für die die Grundsätze der Kameralistik unzweckmäßig sind. Das anhaltend hohe Gewicht der Kameralistik im Bundeshaushalt führt Kritikern zufolge dazu, dass vor allem aus Leistungsgesetzen resultierende künftige Zahlungsverpflichtungen nur ungenügend abgebildet werden.

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